國務(wù)院近日發(fā)布“關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見”，確定地方食藥監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革的時(shí)間表。根據(jù)上述文件，省、市、縣三級(jí)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)改革工作原則上分別將在2013年上半年、9月底和年底前完成。

目前，關(guān)于食藥監(jiān)管究竟是要屬地管理還是垂直管理，一直存在爭議。專家認(rèn)為，該文件再次明確了屬地管理的監(jiān)管模式，但如何“防止地方保護(hù)主義”就成為新監(jiān)管模式下亟須解決的問題。

屬地管理模式存在爭議

南開大學(xué)法學(xué)系教授宋華琳告訴南都記者，該文件實(shí)際上再度明確了“屬地管理”的原則。據(jù)了解，食品藥品監(jiān)管到底是垂直管理還是屬地管理，一直是有爭議的。垂直管理是中國政府管理中的一大特色，實(shí)行垂直管理意味著直接由省級(jí)或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財(cái)、物、事”，不受地方政府監(jiān)督機(jī)制約束。從1999年初開始，工商、質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)部門先后實(shí)行省級(jí)以下垂直管理。這一模式被認(rèn)為遏制了上世紀(jì)90年代導(dǎo)致假冒偽劣產(chǎn)品盛行的地方保護(hù)主義。

但從2008年開始，藥監(jiān)系統(tǒng)率先取消了垂直管理，改為屬地管理。國家行政學(xué)院電子政務(wù)專家委員會(huì)副主任汪玉凱曾表示，“我們?cè)?jīng)垂直管理過，但這種情況下地方政府總把責(zé)任往上推，說他們沒有管理手段了，不該承擔(dān)責(zé)任。后來在調(diào)整監(jiān)管機(jī)制的時(shí)候，又以屬地管理為主?，F(xiàn)在，到底如何管理，依然是有爭議的。”

2012年發(fā)生了毒膠囊事件，在當(dāng)時(shí)就有專家指出，屬地管理不利于遏制這種跨地域的違法行為。宋華琳則認(rèn)為，“盡管《藥品管理法》中規(guī)定由各級(jí)藥品監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)藥品監(jiān)管，但實(shí)踐中藥品監(jiān)管還涉及到諸多其他部門，比如衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥品使用活動(dòng)的管理、基本藥物政策的實(shí)施；工商部門負(fù)責(zé)對(duì)城鄉(xiāng)集貿(mào)市場銷售中藥材的行為實(shí)施監(jiān)管；郵政部門要配合打擊通過郵寄途徑銷售假劣藥品的行為；公安機(jī)關(guān)要協(xié)同藥品監(jiān)管部門打擊違法制售假劣藥品的違法行為。地方政府可以更好地統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的藥品安全監(jiān)督管理工作。”

然而，宋華琳也坦言，“在發(fā)展導(dǎo)向下，地方政府可能更重視促進(jìn)包括醫(yī)藥在內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而把藥品安全監(jiān)管放在相對(duì)次要的地位。”另外，有不愿具名的衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部人士對(duì)南都記者表示，之前的屬地管理機(jī)制并不健全，在編制、人員配置、法律法規(guī)等方面仍存在困難，行政執(zhí)法主體不明確，事權(quán)劃分不合理，此外，容易形成畫地為牢、各自為政的局面。

破解“地方保護(hù)主義”難題

既然已經(jīng)明確了屬地管理的原則，那么“防止地方保護(hù)主義”就成為亟須解決的問題，在制度層面，政府也針對(duì)該問題做了一些設(shè)置。根據(jù)前不久發(fā)布的“國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知”，食藥總局將設(shè)10名國家食品藥品稽查專員，稽查專員專司檢查督查地方食品安全執(zhí)法工作。

人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長鄭風(fēng)田表示：“這個(gè)制度是好的，因?yàn)榈胤截?fù)總責(zé)，地方一般不愿意把負(fù)面的信息暴露出去，以免讓上級(jí)知道。還有地方保護(hù)主義，商品生產(chǎn)地的地方政府會(huì)因?yàn)閱栴}發(fā)生在消費(fèi)環(huán)節(jié)，不在自己管轄地盤，就不太重視質(zhì)量問題。對(duì)此，稽查員開展監(jiān)督會(huì)有一定作用。”

鄭風(fēng)田同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“稽查員也有漏洞，因?yàn)榛閱T有可能"被公關(guān)"?；閱T就那么幾個(gè)人，很容易成為公關(guān)對(duì)象，如果稽查員的公正性得不到保證，就等于"貓都給關(guān)到籠子"里去了。建議稽查員應(yīng)該經(jīng)常換，多聘一些食藥監(jiān)管部門之外的人，一定要是匿名的。如果稽查隊(duì)伍老是不變、數(shù)量又少，很容易被搞定。”

宋華琳認(rèn)為，“藥品監(jiān)管屬于專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域，藥品的監(jiān)管能力建設(shè)一直是個(gè)大問題，之前各地有藥檢所，在本次機(jī)構(gòu)調(diào)整中如何整合，甚至能可以考慮引入類似科研院所之類的第三方，從而加強(qiáng)我們的藥品監(jiān)管能力。”（侯睿之）