《中華人民共和國藥品管理法》第十四條第三款規(guī)定：“藥品監(jiān)督管理部門批準開辦藥品經(jīng)營企業(yè)，除依據(jù)本法第十五條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當遵循合理布局和方便群眾購藥的原則。”在實踐中，各地對合理布局這條原則理解不一，爭議頗大，具體執(zhí)行時主要在審批藥店包括連鎖門店的開辦方面出現(xiàn)了很大差異。

實際上，上述原則表述的“合理布局和方便群眾購藥”兩方面內(nèi)容，不是一個層面的事。方便群眾購藥是目的，合理布局是手段，手段是為了達到目的而設(shè)置的。所以，方便群眾購藥才是藥店設(shè)置的前提、根本、基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而只有方便購藥，安全用藥才有保證。如不方便購藥，買不到藥，不安全用藥就有空子可鉆，藥害危險就會加大。合理布局則是希望給群眾購藥帶來方便，也可以說，方便群眾購藥就是合“理”布局之理。

布局之理

據(jù)筆者了解，現(xiàn)在各地執(zhí)行上述規(guī)定時容易犯的普遍錯誤就是無限夸大“合理布局”，甚至喧賓奪主，利用合理布局的操作便利性，客觀上否定了方便群眾購藥這個目的性原則。常見做法是人為設(shè)置一個距離，規(guī)定這個距離之內(nèi)不允許開辦第2家藥店，這很不合適，原因如下：

第一，“合理布局”與方便群眾購藥的關(guān)系認知方面。如果真正認可方便購藥，那么從邏輯上說，在一個地方，毫無疑問，布局越密群眾購藥越方便。在這個意義上，合理布局就是高密度布局、零距離布局。這是基本的形式邏輯關(guān)系，用不著多爭執(zhí)。在藥店和藥品消費者這對供求關(guān)系上，如果供不應(yīng)求，一定購藥不便；如果增加（或減少）藥店，一定會向方便（或不便）方向邁進一步。當然，藥店增多，銷售額會被稀釋，進而一些藥店退出市場，數(shù)量下降，但數(shù)量下降又將推動銷售額回升，引入新的主體開辦藥店，形成優(yōu)勝劣汰，最終達到動態(tài)平衡，這才是市場經(jīng)濟體制下科學(xué)意義上的合理布局。

第二，距離限制無法調(diào)整藥店在城鄉(xiāng)間的布局。設(shè)置合理布局的本意之一是遏制藥品經(jīng)營企業(yè)過多地在城市開辦藥店，從而引導(dǎo)其到農(nóng)村去開，以達宏觀區(qū)域上的合理布局。畢竟現(xiàn)在農(nóng)村以及一些城郊結(jié)合部的老百姓購藥較城市確為不便。但這只是一廂情愿的想法。投資者開辦藥店，考慮的是人流量、藥品銷售量、場地租金、人員成本等市場因素和經(jīng)濟收支，之所以要在城市爭一席之地而不愿到農(nóng)村這個廣闊天地，原因就在于城市有較高的經(jīng)濟回報。在城市以合理布局為名，限制藥店的開辦，只會減少城市藥店數(shù)量，絲毫不會有利于推動藥店向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。相反，由于城市藥店減少，盈利可能上升，與農(nóng)村開藥店收益差距更為懸殊，投資者更加不愿到農(nóng)村去實現(xiàn)“合理布局”。

第三，合理布局的認知問題。合理布局的理是什么？這是人言人殊的命題。雖然筆者以為這個理就是方便群眾購藥，但《中華人民共和國藥品管理法實施條例》并沒有對此做出更權(quán)威和具體的解釋。實際上，這個問題法律也難作解釋和規(guī)定，因為這本來就只能是市場的事。

第四，合理布局的認定問題。合理布局只能由市場認定而不能由政府認定。在不同城市、不同地區(qū)、不同時期，藥店的數(shù)量多少、店間距離多少為最佳，是市場運作和企業(yè)競爭的結(jié)果。主觀認定一個距離，用行政權(quán)力強制規(guī)定在這個距離之內(nèi)不能開第二家藥店，是欠妥的。

第五，合理布局的實施問題。合理布局由企業(yè)來實施比較合適。只要國家還沒有對藥品實施專賣，藥店的設(shè)置就是企業(yè)的自主行為，企業(yè)自然會根據(jù)某個地方的人口集聚度、人員交通和藥品運輸?shù)姆奖愠潭取λ幤返男枨笠约胺孔獾瘸杀镜母叩蛠頉Q定。在這里，方便群眾購藥與企業(yè)設(shè)置藥店的趨向性是一致的：有了購藥需求才有企業(yè)開辦藥店，有了企業(yè)開辦藥店才能方便群眾購藥。在市場經(jīng)濟體制下，有需求必然會形成供應(yīng)，形成市場配置。

第六，限制距離帶來一些新問題。各地對合理布局的解釋和貫徹各行其是，甚至是各取所需。有的地方為擴大自己的行政許可權(quán)限，就在GSP之外以“合理布局”為由設(shè)置了種種審批限制，除距離限制外，還有性質(zhì)類似的藥店總量限制、藥店年新增量限制、變更地址限制等等。這些限制設(shè)置在有的城市甚至已蔓延到醫(yī)保部門對醫(yī)保定點藥店的審批。有的醫(yī)保部門除延續(xù)這些限制外，還增加了相對于社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的醫(yī)保覆蓋面限制、醫(yī)保報銷率限制、醫(yī)保支付方式限制等。筆者將這些限制統(tǒng)稱為開辦限制。誤解釋、誤運作“合理布局”導(dǎo)致的開辦限制，是計劃經(jīng)濟體制的殘余，是短缺經(jīng)濟產(chǎn)生的土壤。

限制之弊

合理布局被具體化為開辦限制之后，極易產(chǎn)生以下幾種直接的不良后果。

首先，導(dǎo)致群眾購藥不便。限制藥店的開辦是對市場自然形成的社會生態(tài)的外力干預(yù)，必然減少本來可能的藥店資源供給，也必然會給群眾購藥增添不便。當然，依法應(yīng)當限制的除外。

其次，不利于零售市場競爭。藥店的開辦一被限制，就會減少本來可以生成的合法市場主體，就會打壓本來可以發(fā)揮作用的市場競爭，就會在一定程度上行政保護某些市場主體，同時也會打壓某些市場主體，不利于企業(yè)的健康發(fā)育和市場的有序規(guī)范。

再次，阻礙藥品零售企業(yè)連鎖率的提高。距離限制是阻礙零售連鎖率提高的最大障礙之一。在一個連鎖率較低的地區(qū)，相當部分藥店是單體店。如果有了距離限制，一家單體店就會在一個相對封閉的區(qū)域里形成地域壟斷，即使價格高一點，服務(wù)少一點，態(tài)度差一點，也仍然會有一定客流存在，需求不會產(chǎn)生動力，競爭也不會形成壓力。連鎖企業(yè)往往是新開門店，由于距離限制導(dǎo)致不能再開新店，自然也就提高不了連鎖率。

假如連鎖企業(yè)采用收購的方式，已開辦的藥店又會利用自己已經(jīng)獲得的在一定區(qū)域內(nèi)的行政許可，奇貨可居，漫天要價，使連鎖企業(yè)的采購進退兩難。有實踐證明，在一個設(shè)置距離限制的城市和地區(qū)，一旦取消限制，藥店數(shù)和連鎖率都會快速上升。

最后，極易滋生腐敗。合理布局如果被推理異化成距離限制，就會成為監(jiān)管部門手中的自由裁量權(quán)。這個距離是道路距離還是人行距離、直線距離？沒有明文解釋。筆者調(diào)查了解到，一方面，有人大代表、政協(xié)委員建議在某地設(shè)置藥店以方便群眾購藥，另一方面，也有部分投資者以方便群眾購藥為名“糖彈開路”，要求在某地設(shè)置藥店……實踐中的種種難題可以有不同理解、不同操作，也就容易導(dǎo)致各種不公現(xiàn)象的出現(xiàn)。

綜上所述，《藥品管理法》對藥店審批原則“合理布局”的規(guī)定，缺乏實施細則為其作進一步的解釋細化，從字面上看非常正確的“合理布局”，放在藥店設(shè)置原則之中，理論上是很模糊的。2012年10月國務(wù)院常務(wù)會議對行政審批制度改革的《決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的事項，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項，一律不設(shè)前置審批。以部門規(guī)章、文件等形式違反行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可要限期改正。”由此可見，對已經(jīng)不合時宜的相關(guān)法律法規(guī)，通過合法程序予以修正很有必要。